19. janúar 2019

Ný skýrsla FSR: Minnkandi framúrkeyrsla ríkisframkvæmda á síðustu árum

Samkvæmt nýrri skýrslu Framkvæmdasýslu ríkisins (FSR) heyrir til undantekninga að veruleg frávik verði frá kostnaðaráætlunum við opinberar framkvæmdir á vegum FSR. Að undanförnu hefur verið fjallað talsvert um ýmsar framkvæmdir sem farið hafa fram úr kostnaðaráætlunum. Í nýrri skýrslu FSR kemur hins vegar fram að áætlanagerð í framkvæmdum er heilt á litið í góðu horfi núorðið hér á landi í alþjóðlegum samanburði. 

Í skýrslunni eru teknar fyrir þær opinberu framkvæmdir sem FSR hafði umsjón með*, alls 139 talsins, sem lauk á árabilinu 1998 til 2016. Þá sést að dregið hefur úr framúrkeyrslu á seinni hluta tímabilsins og kostnaðaráætlanir sem gerðar eru af Framkvæmdasýslunni standast nú mun oftar eða að frávik eru innan viðurkenndra marka.

Hlutfallslegt frávik milli raunkostnaðar og kostnaðaráætlana í öllum verkefnunum 139 reyndist vera 1,8%. Sé horft til stærðar verkefna reynist vegið meðalfrávik raunkostnaðar og áætlana vera 4,5%. Yfir tímabilið 1998–2016 eru 56 verkefni eða 40% innan áætlunar og 83 eða 60% yfir áætlun. Nánar greint þá er 61 verkefni 5% eða meira yfir áætlun, 43 verkefni eru 5% eða meira undir áætlun og 35 verkefni eru þarna á milli.

Verkefnastjórnunarfélag Bandaríkjanna (Project Management Institute, PMI) hefur gefið út að eðlilegt frávik frá kostnaðaráætlunum vegna nýbygginga sé á bilinu -5% til +10%. Í skýrslunni eru 48 nýbyggingarverkefni. Aðeins í 27% nýbyggingarverkefna hér á landi, eða í 13 verkefnum, fór kostnaður meira en 10% fram úr áætlun. Alls 13 nýbyggingarverkefni voru 5% eða meira undir áætlun. Innan viðmiðunarmarka PMI voru tæplega helmingur nýbyggingarverkefna eða 22 talsins.

Meðal verkefna sem fóru mikið fram úr áætlun á þessu 18 ára tímabili voru ný öryggisrannsóknarstofa á Keldum, endurbætur við Þjóðminjasafn Íslands, ný lögreglustöð á Hólmavík, ný heilsugæslustöð í Kópavogi og ofanflóðavarnir á Fáskrúðsfirði.

Meðal verkefna sem kostuðu mun minna en kostnaðaráætlun gerði ráð fyrir voru snjóflóðagarðar á Seyðisfirði, Ólafsfirði og í Neskaupstað, vöruhús fyrir ÁTVR, hjúkrunarheimili á Kirkjubæjarklaustri og endurbætur á ýmsum byggingum Alþingis og Háskóla Íslands. 

Þau verkefni sem stóðust hvað best kostnaðaráætlun voru meðal annars Barnaspítali Hringsins, hæfingarstöð á Selfossi, viðbygging við Stuðla meðferðarstöð og snjóflóðavarnir í Bolungarvík.

Erfiðast virðist vera, samkvæmt skýrslunni, að áætla kostnað vegna endurbóta innanhúss. Er það í takti við reynslu framkvæmdaaðila en óvissan í slíkum framkvæmdum er almennt mikil og algengt að breytingar verði á þeim eftir að þau eru hafin. Einnig er algengt í slíkum framkvæmdum að hlutaðeigandi húsnæði reynist verr farið en gert var ráð fyrir.

Eins og áður sagði þá kemur fram að á tímabilinu 1998–2016 sem skýrslan tekur til fór vegið frávik raunkostnaðar frá áætlun lækkandi. Framúrkeyrsla raunkostnaðar fyrri hluta tímabilsins, 1998–2006, var 7,7% en á seinni hluta tímabilsins, 2007–2016, var það komið niður í 1,9% sem er mjög góður árangur. Koma þar meðal annars til tækninýjungar, svo sem rafræn þrívíð líkön af mannvirkjum sem leiða til réttari magntalna og minni aukaverka. Hyggst FSR halda áfram að vera leiðandi aðili við innleiðingu þessara tækninýjunga og með því ná fram ennþá meiri nákvæmni við áætlanagerð.

Sex verkefni námu milljarði eða meira

Þegar skoðaður var kostnaður vegna viðbótarverka fyrir öll verkefnin reyndist hlutfall hans vera 6%. Hlutfallið var mismunandi eftir tegundum verkefna og er 2,1% í viðbyggingum en í 9,2% í nýbyggingum stærri verka. Stærsti hluti þeirra framkvæmda sem skýrslan nær til kostuðu frá 14 upp í 500 milljónir króna. Kostnaður við sex verkefnanna nam yfir milljarði króna. Um helmingur verkefnanna flokkast undir minni nýbyggingar og stór endurbótaverkefni innanhúss og er algengast að verkefnin tengist heilbrigðisstofnunum. Flestar framkvæmdirnar voru á höfuðborgarsvæðinu.

Um skilamötin sem skýrslan byggist á

Skýrslan byggir á gögnum úr lokasamantekt verklegra framkvæmda á vegum FSR sem nefnist skilamat. Framkvæmdasýslan hefur gefið út skilamöt frá því að lög nr. 84/2001 um skipan opinberra framkvæmda voru sett. Skilamöt fjalla um hvernig verklegar framkvæmdir á vegum stofnunarinnar hafa tekist miðað við áætlun og hvernig þær koma út í samanburði við hliðstæðar framkvæmdir sem þegar hafa verið metnar. Um er að ræða fjölbreytt verkefni, allt frá snjóflóða- og ofanflóðavörnum og stærri nýbyggingum yfir í smærri endurbótaverkefni. Öll útgefin skilamöt má finna á vef FSR undir Útgefið efni og bæði starfsmenn stofnunarinnar sem og arkitektar og verkfræðistofur hafa nýtt sér þau við áætlanagerð sína.

Hagnýtt gildi þeirra upplýsinga sem finna má í útgefnum skilamötum er verulegt, enda varpa þær ljósi á frávik frá áætlunum og ólíka leitni í mismunandi flokkum verkefna sem nýta má við áætlunargerð og áhættustýringu framkvæmda jafnt hjá hinu opinbera sem og einkaaðilum.

Guðrún Ingvarsdóttir, forstjóri FSR:

Þrátt fyrir að dæmi séu um einstaka opinberar framkvæmdir á vegum FSR sem fari fram úr áætlunum þá er niðurstaðan sú að óhófleg framúrkeyrsla sé fremur óalgeng hjá ríkinu. Þá hefur dregið úr slíkum frávikum á síðustu árum. Það er í samræmi við almennt bætta áætlanagerð og staðfestir árangur í þeim efnum. 

Þetta er í fyrsta sinn sem við tökum saman sérstaka skýrslu með skilamötum allra opinberra framkvæmda á vegum FSR yfir langt árabil. Þessi gögn lágu auðvitað öll fyrir en skýrslan gerir auðveldara að sjá þróunina og gefur þá niðurstöðu að framúrkeyrsla kostnaðar er ekki jafn algeng og ætla mætti af umræðunni. Það er margt gott sem við sjáum í þessari skýrslu en við getum þó síður en svo slegið slöku við. Fram undan eru mörg stór verkefni. Margar opinberar byggingar eru nú komnar á tíma varðandi viðhald og við vitum að standsetning eldri mannvirkja er flóknari og við byggjum æ oftar í þéttri byggð og grónum hverfum, sem hefur talsverð áhrif á flækjustig framkvæmda. Þá eru gerðar ríkari kröfur nú en áður til ýmissa umhverfis-, öryggis- og skipulagsþátta sem aftur eykur mikilvægi góðrar ákvörðunartöku og eftirlits með framkvæmdum. Hlutverk Framkvæmdasýslunnar er að tryggja hagkvæma nýtingu fjármuna ríkisins við nýbyggingar og viðhald og við höfum sett markið á að efla enn frekar áætlunargerð sem lykilhæfni í okkar starfi.

Skýrsluna Lykiltölur úr skilamötum FSR má finna hér.

* Þar eru ekki meðtalin framkvæmdir sveitarfélaga, Vegagerðarinnar, Landspítalans og Háskóla Íslands að stórum hluta né opinberra hlutafélaga eins og Landsvirkjunar og ISAVIA.